【快评】从古北水镇变成ppp看立法边界两大关键问题：公权私授和私权公占的合理性

好文，但我有三个问题：

1、古北水镇，当年没有ppp，也顺风顺水地做了，眼看着就火了，而现在，PPP来了带来了什么?

2、两年之前有一次去爬长城被刚完工的古北水镇挡在门外强迫多加五倍的钱。当时在想，凭什么占了这么好的长城资源没个公示和征求意见?

3、现在来看，用1能否回答2?是不是ppp的公开竞争程序可以解决公权公授(而不是公权私授)的公平问题?是不是在ppp程序中对于这类资源需要征求百姓意见甚至搞类似供水价格的听证?

昨天参加ppp立法讨论会，我说，在边界问题上，公权私授和私权公占(商业行为被捆绑在ppp行政垄断中)是ppp立法适应新形势而需要研究的两大新问题，这是要把特许经营分类或者收缩范围，用狭义特许经营来分析，以避免公权私授和过度的私权公占的现象。

附原文

政策+案例+模式：如何玩转特色小镇?

PPP知乎微信

社会经济的发展特征及时代任务促使“特色小镇建设” 进入强效化推进和爆发式增长阶段，作为特色小镇的重要类型，旅游小镇具有其独特的内容内涵特征与发展模式路径。本文基于特色小镇建设视角，对上述内容进行概括性辨析探索。

特色小镇建设分布

2016年，1000个特色小镇国家目标提出，7个省(直辖市)开展特色小镇建设 。

特色小镇发展原因探析

动力一：基于国情的政策意见推动

新农村建设

十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务。

2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中发〔2006〕1号出台，提出协调推进新农村建设。

继十七大之后，十八大提出“深入推进新农村建设"。

新型城镇化

十八大提出把推进新型城镇化作为今后十年经济发展的重大战略举措。

2016年2月6日，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，全面部署深入推进新型城镇化建设。

2016年全国两会热点之一：新型城镇化。

特色小镇建设

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要发展充满魅力的小城镇

《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出发展具有特色优势魅力小镇。

《关于开展特色小城镇培育工作的通知》建村[2016]147号，提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。

“特色小镇建设”是国家新农村建设、新型城镇化在新时期、新常态下的“新举措、新模式”

动力二：基于实效的财政土地支持国家层面

专项建设基金、适当奖励

国家发展改革委等有关部门支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金

中央财政对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励

浙江省

土地支持：如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%或60%给予配套奖励，对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

财政支持：特色小镇创建期间及验收命名后，规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。

行政支持：特色小镇定位为综合改革试验区，拥有优先上报、优先实施、先行突破权。

山东省

财政支持：山东省财政厅拨付首批特色小镇创建启动资金1.1亿元，用于支持特色小镇发展。

说明：浙江特色小镇建设相对起步较早，制度措施较为完善，其他各省旅游小镇建设刚刚启动，奖励制度与措施暂未成熟，但初现端倪。

动力三：基于浙江的成功示范效应

五大战略意义

1.有效扩大投资

2.推动人才、技术、资本等高端要素集聚，实现小空间大作为、小平台大发展

3.推动经济产业的融合、创新和升级，引领经济新常态

4.弘扬传统优秀文化

5.推进新型城镇化，创造优美宜人的人居环境

多方借鉴研讨与学习

动力四：基于现实的特色发展需求

特色小镇研究

特色小镇概念

特色小镇是具有明确产业定位与文化内涵，生产、生活、旅游、居住等功能叠加融合，呈现产业特色化、功能集成化、环境生态化、机制灵活化，具有明确空间边界的功能载体平台。

特色小镇特征

产业特征

涵盖范围广，核心锁定最具发展基础、发展优势和发展特色的产业，如浙江的信息经济、环保、健康、金融、高端装备等七大支柱产业和广东的轻纺、制造等产业。

功能特征

通常为“产业、文化、旅游、社区” 一体化的复合功能载体，部分小镇旅游功能相对弱化。

规模体量

视产业规模而定，其中浙江省特色小镇的规划标准：规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右。

形态特征

既可以是行政建制镇，如贵州旧州镇、湖南的百个特色旅游小镇，也可以是有明确边界的非镇非区非园空间，或是一个聚落空间、集聚区。

特色小镇类型举例

作为特色小镇的重要类型，

旅游小镇有何独特的内容特征，

又具有怎样的发展模式呢?

旅游小镇是什么

概念

产业特征

旅游产业是小镇的核心产业、主导产业或最具潜力/特色产业，小镇或可同时兼有其他特色产业存在。

功能特征

旅游功能是旅游小镇的必备功能，小镇或可兼有文化、人居、生产、商业、服务等其他功能，多功能融合共存。

规模体量

根据产业规模而定，即规模不确定。

形态特征

可以是小城镇，风景区、产业园、旅游区(景点)集合地，也可以是综合体及非行政建制小镇。

特征比对

怎么玩

通过对浙江、湖南、贵州等地的旅游小镇进行统计研究，根据旅游产业在旅游小镇中的产业地位，确定旅游小镇发展三大模式：“旅游聚焦”模式、“旅游+”产业模式、“产业+”旅游模式。

中环国投生态旅游规划设计院为大家具体介绍旅游小镇发展的三大模式，并以三个代表案例为例进行研究。

模式一：“旅游聚焦”模式

古北水镇

下面以“古北水镇”为例进行研究。京郊罕见的山水城结合的自然古村落，是典型的北方旅游度假小镇。

项目区位：古北水镇位于北京市密云县古北口镇，背靠中国最美、最险的司马台长城，坐拥鸳鸯湖水库，是京郊罕见的山水城结合的自然古村落。与河北交界，距离北京市1.5小时，距离承德市约45分钟车程。

项目规划：拥有43万平方米精美的明清及民国风格的山地四合院建筑，含2个五星级酒店，6个小型精品酒店，400余间民宿、餐饮及商铺，10多个文化展示体验区及完善的配套服务设施。

项目特色：具有悠久的历史，是在原有守卫长城军民混建而居的古堡基础上发展起来，其现存的“司马台古堡”是北京市重点文物保护单位，“长城+古镇”是罕见的雄伟自然、文化景观混合在一起的历史人文风景区。

项目定位：“观光+休闲+度假+会议”功能于一体的复合型景区。

营销策划：以北京、华北地区为主，全球营销。

开发基础：开发基础好，乌镇的设计经验和整体运营开发成为古北水镇项目的品质保证

开发基础优越

资源优势：古北口镇紧邻京承高速，古北口景区素有小承德之称，司马台、雾灵山等为燕郊观光型景区，本身已经具备近郊旅游基本的观光及度假元素。

市场广阔：北京短途休闲旅游潜在市场规模约为5000万人次/年，而其周边缺乏优秀休闲旅游目的地，休闲市场广阔。

政策支持：2012年，获得密云县财政局4100万元基础建设补贴，参与古北项目融资的京能集团也是北京市政府的全资子公司。

渠道完备：可利用中青旅本身的旅行社资源来引导团队游客，中青旅是国内规模最大的商务会议旅游服务商，会议旅游客源广。

规划布局

景区主体+司马台长城，各有千秋的景区组合

开发历程：

功能分区：

景区沿主一路呈东北-西南向条带状分布;古镇与保护区严格分离，古北水镇包含景区主体和司马台长城两大板块;其中，景区主体主要包括以下四大板块：民国街区、水街历史风情区、卧龙堡民俗文化区、汤河古寨区。

开发运营：

开发模式、投资运营团队等多方面深度复制乌镇模式

开发模式：

借鉴乌镇，以“整体产权开发、复合多元运营、度假商务并重、资产全面增值”为核心，“观光与休闲度假并重，门票与经营复合”，实现“高品质文化型综合旅游目的地建设与运营”。

开发主体：

以旅游公司主要股份的，集政府、企业和基金公司为一体开发主体。通过集合中青旅公司的旅游资源、IDG(创业基金)的资金实力和政府的政策实力整合在一起，此三驾马车共同推动古镇开发。

经营主体：

中青旅通过增资控股古北水镇旅游公司。

开发措施：

确定设立司马台长城保护专属区和旅游专属区，保护区与旅游区严格隔离。

景区塑造：

整旧如故，腾龙换鸟、古镇现代化。具体的做法可归纳为“迁、拆、修、补、饰”五个字。

对于这里的原住居民，被安置在古镇外围，原有住房全部作为商业开发，用作酒店、餐饮、商业，而原主居民可以优先返回到古镇参与旅游服务行业中。

股权结构：

中青旅主导，先后引入乌镇旅游、IDG、北京和谐成长投资和京能集团等战略投资。

中青旅直接控股25.8%，并通过乌镇间接持有15.48%的股权，实际权益比例36%(25.81%+15.48%*66%)。

商业模式：

观光与度假并重、门票与景区内二次消费复合经营的商业模式

商业业态主要分两种：

一是散状分布的特色小吃、书店、服装等店铺，此类店铺多集中在民宿周边，通过购物加深游游客对水镇风情的情感体验。

二是老北京特色商业街商铺，此为古北水镇最大的特色。开发公司负责所有经营权的审批，整体管控。并吸纳原住民作为公司工作人员，解决其收入，客栈及店铺是主要就业领域。

酒店分类

商业业态主要分两种：

一类为民宿，即民居，通过对其的整体改造，形成准4星标准的度假酒店，以客栈命名，由开发公司统一经营管理，工作人员为原住居民，公司给予他们餐饮的经营权，并严格控制经营规模。工作人员需要对客房进行打扫和清洁服务，以此盘活民宅，提高就业率，发挥原住民的服务意识。

另一类为标准的4、5星酒店，提供高端的商务配套，满足商务客的需求，成为商务会议，公司年会的不二场所。

盈利构成：

当前项目主要收入来源：门票+旅游经营收入

项目一期主要包括水街、1个五星级酒店，1-2会所，部分民宿，司马台长城(包括上长城的索道)，还有一些民俗馆等。二期预计以旅游度假公寓住宅为主。因此，当前项目的主要收入来自门票+旅游经营收入。

编辑：赵凡