陕西推进城市生活垃圾分类处理的调研报告

城市生活垃圾分类处理涉及城市规划、建设、管理等诸多环节，是城市管理和环境保护的重要内容，是社会文明程度的重要标志，关系人民群众的切身利益。近年来，随着城市化进程加快，城市生活垃圾逐年增加，“垃圾围城”已成为影响城市形象、制约城市发展的突出问题。为破解这一难题、不断提升城市管理水平，今年4—5月，由陕西省政协副主席李冬玉、人口资源环境委员会主任周玉明带队，省政协人资环委员会和省民建、省台盟、省发改委、省住建厅、省环保厅组成联合调研组，先后赴咸阳、西安、渭南就“推进城市生活垃圾分类处理”进行了专题调研。

一、城市生活垃圾处理的现状与成效

经过实地考察、现场走访、座谈交流，委员们认为“十一五”以来，陕西省城市生活垃圾分类处理工作已进入初步探索阶段：一是政策法规和规划目标初步确立。省市连续出台了一些法规、政策性文件，提出了推进目标，各级都把抓好垃圾无害化处理和综合利用列入“十三五”规划。二是以填埋为主体的项目建设稳步推进。着力推动生活垃圾无害化处理项目建设，已建成运行的市、县级生活垃圾处理场（厂）99座，其中卫生填埋方式94座，快速生化制肥4座，焚烧发电厂1座，无害化设施处理能力达到2.5万吨/日。三是城市日常保洁得到加强。城市环卫保洁队伍健全，清运体系运转正常，基本做到日产日清，2015年规范化处理生活垃圾已达到745万吨，城市和县城的生活垃圾无害化处理率由“十五”末的38%提高到现在的85.4%。四是垃圾分类试点工作初见成效。2015年4月咸阳市被确定为国家首批垃圾分类示范城市，日处理100吨的餐厨垃圾处理项目正在抓紧建设中，城市生活垃圾焚烧发电综合处理厂于2015年9月开始运营；渭南市从2014年作为省级试点城市开展垃圾分类试点工作，德兆环保科技有限公司运用自主研发的生活垃圾快速资源化处理技术，对城市生活垃圾在终端进行快速、清洁、资源化处理，日均垃圾处理量为200吨，资源回收率超过95%；洁姆环保科技有限公司对餐厨垃圾进行生物处理，较好地实现了垃圾的资源化再利用。这两项新技术都体现出理念的突破和科技创新的力量。

二、城市生活垃圾处理存在的差距与问题

近年来，陕西省在城市生活垃圾处理上取得一些进展，但整体工作仍处于起步阶段，分类处理工作相对滞后、推进困难。

1、体制滞后，“九龙治水”难奏效。垃圾分类工作是系统工程，贯穿于源头分类、过程分类、收集运输、资源利用和终端处理等多个环节。尽管2011年国务院文件已经明确了住建部门负责城市垃圾处理行业管理，牵头建立联席会议制度、协调解决工作中重大问题，但是我省在城市垃圾分类处理体制中，各有关部门没有形成合力。尚未确立住建部门牵头抓总、相关部门协作配合的协调机制，尚未建立政府、企业、公众共同参与的治理模式，尚未形成市际合作、县区联动的运作方式。因此导致成果难以推广，设施难以共享。

2、规划滞后，垃圾资源难利用。各级政府对垃圾分类处理工作缺乏深入细致的调研、分析和顶层设计，系统性方案和长期性措施的谋划处于起步阶段。战略布局不清晰，缺乏专项规划。对促进源头减量、推进垃圾分类、加强资源利用、完善收运网络等缺乏项目规划，对垃圾分类处理方式及技术路线的多元化研究不够。在城市规划中，未按照需求对生活垃圾分类处理进行同步规划布局，致使城市生活垃圾分类处理设施明显不足。如西安市江村沟生活垃圾填埋场是城区唯一的一处生活垃圾消纳场所，自1994年建成并投入运行，至今已实际使用20年。西安市生活垃圾产量连年增加，按目前的日处理规模，江村沟生活垃圾填埋场仅能再填埋6—7年。后备垃圾填埋场还没有规划。

3、建设滞后，无害处理难落实。目前我省生活垃圾末端处理工艺低级、单一，采用卫生填埋方式的约占总量的96%以上。未经分类的混合垃圾卫生填埋方式不仅导致资源的严重浪费，而且臭气、臭水难以控制，尤其是夏季，填埋场附近臭气熏天、蚊蝇乱飞，周边居民怨声载道。有近1/2的填埋场渗滤液处理采用回喷蒸发的落后工艺，加重了垃圾场区域环境的污染，产生的二次污染问题日益突出；有近2/3的填埋场作业机械配套不到位，影响垃圾堆体的稳定，缩短了垃圾场的使用年限。垃圾处理设施建设项目，中省补助资金约为项目总投资的50%，市县普遍存在建设资金不足、施工单位垫资建设等问题。由于缺少社会资金投入的相关政策法规，对社会资金的参与没有有效的引导。融资模式单一，单靠政府投入，财政压力大。项目建设用地难协调，有的项目即使被列入“十二五”规划，也因投入不足、选址困难等因素迟迟未能动工建设。诸多新技术的应用还未得到政府相关部门的高度重视，有的市在垃圾分类处理的设施建设上，依然还在选用以落后的填埋和焚烧技术为主的项目。

4、管理滞后，源头减量难实现。随着城市规模扩大、人口增加，城市生活垃圾产生量呈上升趋势。统计表明，西安市垃圾产量由2011年的4200吨/天增长到2015年的8000吨/天。尽管目前在城市随处可见标有“可回收”和“不可回收”字样的垃圾桶，但现实情况仍是“前期分类不到位，后期处理大锅烩”，生活垃圾的减量效果很不明显。企业的垃圾减量意识不强，包括产品的过度包装等也直接影响着垃圾的源头减量化。加之近几年受经济下滑影响，上游产业的萎缩对下游回收的钢铁、玻璃、塑料等物资需求量大大减少，回收利用行业萎缩，给城市管理带来压力。

5、法规滞后，标准缺失难分类。2015年省人大颁布了《陕西省固体废物污染环境防治条例》，但是由于缺乏各地政府相关的配套政策，对垃圾分类缺乏系统的标准，在分类投放、分类储存、分类运输、分类回收、分类处理各方面企业和公民应承担的义务没有细化，没有上升到法律的层面，因此在操作层面缺乏依据，在工作中无法实施，缺乏强制约束力。

6、宣传滞后，市民观念难改变。由于终端处理设施的缺位，导致在宣传教育中无法形成有效的引导措施。居民对垃圾分类的重视程度不高，知晓率和分类正确率较低，传统习惯主导着现实生活。对如何从源头上做到垃圾减量的宣传还不够，缺乏从经济利益、习惯养成上调动居民进行垃圾分类、垃圾减量的有效措施。

三、国内外垃圾处理的实践与经验

从世界主要发达国家看，在较好的分类基础上，生活垃圾处理的技术路线主要是：德国针对生活垃圾乃至工业垃圾的焚烧或机械、生物处理等特种设备被广泛运用，德国全国范围内仍在运行的生活垃圾填埋场已由1972年的5000个减少至160个；美国的生活垃圾焚化厂从171座减少到目前的102座，并从1995年起再没有新建过一座垃圾焚化厂；在日本，采用最多的方式就是建立垃圾焚烧发电厂。日本垃圾焚烧厂的数量占全球的70%，60%的城市固体废弃物通过焚烧处理。但是，垃圾焚烧的后果是，上世纪90年代，日本空气中测得的二噁英水平竟是其他工业国家的10倍，空气与土壤的二噁英含量均严重超标。因此，日本人将垃圾处理的重点转移至怎样减少制造垃圾。自2000年起，日本先后颁布实施了《家电回收法》、《食品回收法》等与垃圾减量相关的法律，以个人和家庭为单位，从源头上减少垃圾，实行垃圾分类。

目前国内一些发达城市开展了垃圾分类试点工作和前期准备工作，取得一些初步经验。如广州市生活垃圾“定时定点”分类投放模式，是居民在家中做好前端分类，然后在规定时间里自行将垃圾拿到垃圾分类定时定点投放点投放；通过组织再生资源回收公司“收编”收购废品的人员，到社区、住户家庭收购回收物品，在垃圾分类市场化道路上取得成功实效；针对生活垃圾中占比较多的餐厨垃圾，广州把兴建现代化餐厨垃圾处理设施作为重点。上海市垃圾分类的宣传教育主要是让市民树立干湿分类的理念，推进垃圾干湿分类，便于终端分类处理。福建厦门从清洁楼改造、运输车辆配套、终端分类处理入手，打造全程分类收运、处理体系。小区垃圾桶上标注了“干垃圾”和“湿垃圾”，清洁楼设有两个安装干垃圾的压缩箱和一个安装湿垃圾的压缩箱，湿垃圾的压缩箱采用全封闭的箱体，实现单独运输，不再与干垃圾混在一起。

四、推进城市生活垃圾分类处理的意见与建议

中央城市工作会议对推进生活垃圾资源化利用和无害化处理提出了明确要求，今年2月中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》对“营造城市宜居环境，加强垃圾综合治理”作出了部署，近日国家发改委、住建部联合发布了《垃圾强制分类制度方案》，为做好垃圾分类处理工作指明了方向、提供了遵循。我们必须认真贯彻新发展理念，综合运用法律、行政、经济和技术等手段，形成政府主导、部门协调、企业运作、群众参与的局面，扎实推进城市生活垃圾分类处理工作。

1、理顺管理体制，夯实工作责任。各级政府要转变工作理念，树立垃圾是重要资源和矿产的观念，在思想上实现从粗放管理向微循环精细化管理转变，从增加处理规模向提高质量和水平转变，从关注末端向全过程管理转变，从立足无害化处理向减量化、资源化、无害化并举转变，建立多方面共同参与的垃圾治理模式。住建、环保、发改、科技、工信、财政、国土、商务、农业等相关部门要明确部门分工，各司其职、各负其责、齐抓共管、形成合力，尽快建立部门协调联动机制和市际县际合作共享机制，加强管理，严格考核。

2、合理规划布局，做好项目设计。按照国家“到2020年底，重点城市生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到35%以上”的要求，各级政府及相关部门要做好城市垃圾分类处理专项规划，统筹安排减量化、资源化、无害化处理建设项目，搞好顶层设计，研究确定系统性推进方案。把垃圾分类处理规划与城市总体规划、老城区改造及新城区建设规划同步考虑。坚持先易后难、循序渐进的原则，垃圾分类处理可在西安、宝鸡、咸阳、渭南等大中城市率先实施，5年内实现设区市城区全覆盖，各市应针对每座城市的人口数量和生活垃圾产生量，做好规划设计，科学确定处理方式、规模和数量，选择好技术路线。宜先在管理正规且便于管理的机关单位、农贸市场、商场、校园、酒店宾馆、物业小区等单位（小区）开展垃圾分类示范，保证分类垃圾得到分类处理，并通过分类处理体系建设促进垃圾分类长效化。

3、依靠科技创新，推进综合治理。注重新技术、新工艺、新标准在生活垃圾分类处理整个过程中的运用和提升。扶持一批有自主知识产权的新技术、高科技、创新型企业，推行企业化管理、市场化运作，构建政府、企业、公众共同参与的垃圾分类回收处理体系。科学制定垃圾强制分类办法，对有害垃圾、易腐垃圾、可回收物、特种行业废弃物实行分类投放、收集、运输和处置。对现有生活垃圾收运设施实行升级改造，推广压缩式收运设备。研究运用物联网技术，探索线路优化、成本合理、高效环保的收运新模式。积极支持和推广德兆环保科技有限公司“工业胃”快速处理技术，集成多种处理技术，实行分类处理、循环利用，有效提高资源利用率、减少填埋量；对于餐厨垃圾，先做到干湿垃圾分类，推行厨余垃圾家庭粉碎处理，推广应用洁姆环保生物处理技术，配套建设现代化餐厨垃圾处理设施。认真解决好填埋场渗滤液综合处理和焚烧发电厂二噁英污染问题，确保达标排放。淘汰或避免新建已经被实践证明不能再用的落后的处理技术及设施。西安是国际化大都市，必须走科技创新之路，率先高标准解决大城市垃圾减量化、资源化和无害化问题。

4、加大资金投入，加快设施建设。实行垃圾分类处理，前提是分类，核心是减量，关键是处理。必须运用倒逼机制，推动终端处理，引导前端分类。加大财政投入，简化程序，加快建立垃圾分类体系，加强终端处理设施建设。各级发改、财政部门要加大专项投入，积极争取垃圾分类处理项目建设资金，减轻市县政府的投资压力；拓宽投资渠道，放宽市场准入条件，完善市场退出机制，引导和鼓励社会资本参与生活垃圾分类处理设施建设和运营；建立激励机制，不断完善税收优惠政策，建立利益导向机制，建立有机垃圾资源化处理推进机制和废品回收补贴机制，研究制定居民垃圾投放袋补贴和垃圾计量收费标准；加大终端处理装备研发投入，依托西安、渭南已有技术，在渭南打造环保产业装备制造基地。垃圾处理终端建设项目要打破市县地域观念，推进就近布局建设、规模处理，减少收运成本。

5、完善政策法规，强化宣传引导。加快推进生活垃圾管理立法，依据国家政策法规，完善细化地方法规标准，使垃圾分类有法可依、有章可循、依法监管、有序运转。对分类投放、储存、运输、回收、处理各环节做出明确规定，使政府及公民明确在实施垃圾分类中的权利和义务；做出激励性和惩罚性规定，严格约束和规范全社会的行为；规范和细化垃圾分类标准，制定科学合理、具有可操作性的全省规范统一的分类标准，替代现有的“可回收”、“不可回收”两种分类类别。加大力度推动限制过度包装，减少一次性制品使用，推行净菜入城等措施，从源头上减少垃圾产生。加强全社会动员和宣传工作，使垃圾分类的宣传进机关、进单位、进学校、进社区、进家庭，形成“保护环境，人人有责”、“垃圾分类，人人参与”的共识，使垃圾减量和分类处理的理念家喻户晓、深入人心。让公众更加明确各类垃圾的正确分类及相关法规，科学指导居民进行垃圾分类，使居民逐步拒绝过度包装、减少垃圾量和养成正确分类的行为习惯，增强行动自觉。

编辑：李丹