PPP超重磅——“国办发42号文”评述

l  “保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失......项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理”——对服务质量、可持续性和资产移交作出明确要求。

除上文外，《国办发42号文》还多处提及“绩效”二字，总共竟有十余次之多。其对PPP项目的产出质量的重视由此可见一斑！结合此前财政部、国家发展改革委、各省市政府已经出台的PPP相关规定，绩效评价与考核在PPP项目当中的重要位置已经不容置疑。不夸张地讲，PPP项目里的绩效评价已经成为政府方的一把利剑，在PPP项目的全生命周期当中如影随形，并直接关系到项目对价、付费和调价等重大边界条件的落实及调整。对于绩效评价所可能带来的重大实质性影响，PPP项目相关各方不可不察！！

3、Politics（国家治理现代化、投融资体制改革、重大利益协调等）& People（公众利益）

《国办发42号文》从《国发60号文》手中接棒，继续强调投融资体制改革，并明确提及国家治理体系与能力的现代化，将推广PPP模式的意义上升到“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的战略高度：

l  “加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开......有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”——转变政府职能，深化投融资体制改革，推进国家治理现代化。

l  “完善法律法规体系。推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题” ——填补立法空白，解决法律冲突。

l  “简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查” ——显示出切实降低PPP项目审批风险的诚意。

l  “国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制......行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实” ——财政部、行业主管部门和地方政府需要扮演的角色。

l  “财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告” ——财政部的统筹与协调，是权力，也是责任。

从本届政府的改革路线图来看，《国办发42号文》既是对《国发60号文》的接力，也是对包括《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称“《国发43号文》”）、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（下称“《国办发40号文》”）、《特许经营管理办法》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等一系列PPP相关文件的协调、梳理和纠偏，并站在党中央和国务院的高度，要求各地各部门统一认识、思想和行动，不是国发文件，胜似国发文件。

二、 政府的“三破”和社会资本的“三怕”

从国务院、相关部委行会及各地政府已经推出的PPP相关法规政策来看，在PPP模式之下，政府方志在“三破”——破题、破局、破四旧，而社会资本却有“三怕”——怕陷阱、怕违约、怕反复。对于这“三破三怕”，《国办发42号文》似乎也心领神会，并已有所安排。

1、破题——新一轮改革破题

本届政府的工作可谓千头万绪，单就内政而言，比较显著的焦点有两个，一是化解地方债风险，二是改革投融资机制。在对包括《国办发42号文》在内的PPP系列文件进行解析时，需要聚焦于此，方能切中主题。

l  “在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义” ——国家对PPP模式广开门户、并赋予其最高战略高度，PPP模式的“准国策”地位呼之欲出。

l  “为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力......” ——开宗明义，将PPP模式界定经济增长的新动力。以目前的形势而言，对外需要“一带一路”，对内就看政府与社会资本合作。

l  “充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义” ——PPP模式是重大创新，可为投融资体制改革及国家治理体系和能力的现代化提供助力；可以打破行业准入限制，为经济增长提供动力；可以提高财政资金使用效益，防范和化解政府性债务风险。PPP模式的推广与落地实为国之大事。

综上可见，文件名为《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的《国发60号文》虽然只为PPP模式列出一个章节，但其通篇文字几乎都与PPP模式相关。《国办发42号文》是《国发60号文件》的接力棒，也是PPP模式上升至准国策高度的点题之作。

2、破局（打破旧的增长方式和利益格局）与破四旧（旧思维、旧模式、旧规则、旧玩家）

为了打破旧的经济增长方式，化解地方债务风险，以《国发43号文》为代表的政策性文件采取了收的办法，封堵 “土地财政”和“地方平台融资”，效果显著但后续问题不少。继《国办发40号文》尝试为地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题临时松绑之后，《国办发42号文》跳出了“头疼医头、脚疼医脚”的政策模式，从制度建设、项目设施、政策保障和组织实施等四个方面提出若干颇具新意的举措，决意破除在经济发展和政府治理层面的旧思维、旧模式和旧规则，借社会资本与公众之力，打破旧有玩家的旧有利益链条，启动“公共产品、公共服务双引擎”，以期打造“大众创业、万众创新”的崭新局面。

编辑：任萌萌