综合环境服务应是中国环境行业大势所趋的选择

政府近年来日益重视环境改善和环境保护，通过完善立法，加大资金投入，2010年又将节能环保产业列入战略性新兴产业规划，环境行业面临巨大的发展机遇。环境行业人士和资本市场参与者对此都感到振奋。但是，中国环境行业前景真的就会因此“发展形势喜人”吗？

政府主导的环境“行业”

按照治理对象划分，环境行业包括水务(供水、污水处理)、固废(生活垃圾、工业废物、危险废物等)、供热、空气治理和环境修复等等，涉及国民生活和经济发展需要的各种环境要素领域。

当前，中国环境行业还只能称为“行业”，而不是完整意义的“产业”。因为环境行业中的行为主体绝大部分，即投融资和运营仍归属政府，行政行为色彩浓厚；只是在设备制造和设计、工程领域市场化程度比较高。此外，环境企业尤其是环保企业普遍处于“小、散、幼”阶段，产业集中度较低。

业内人士常说：环境行业政策性强，一语中的揭示了政府主导的“环境行业”的现实。然而，环境行业若要真正产业化，必须优先解决产业化的重要前提及其机制问题，例如污染者／受益者付费机制、价格政策、财税政策、运营专业化、严格执法等，这些目前都不同程度地存在缺失和失序现象，导致产业化发展缓慢。

同时需要注意的是，发展环境产业，有了文件和理念固然是一种进步，但不能只停留于文件和口号上。在释放市场需求的政策落实、降低产业准入门槛和交易税负等方面，都存在很多努力的空间。

综合环境服务兴起

纵观我国以往的环境(环保)行业政策，大多偏重于关注建成多少环保设施，而对环境改善和治理的最终效果重视不够，而这恰恰应该成为整个环境服务目标的重点。

如果政府或环境直接责任人关注环境服务的最终效果，将为环境服务提供方创造一个“服务交付”(delivery of services)的交易市场。交易界面的推移，将显著降低由于拆解环境服务产业链各个环节所产生的高昂的交易成本，为实现环境服务的全过程成本最小化提供根本动力。

笔者理解，这种以环境服务的效果作为交付标的物的商业模式，即为最近业内热烈讨论的“综合环境服务”。这一商业模式的关键是，如何将消除环境负效应(环境服务的效果)转化为可收费行为，并形成足够的现金流。

综合环境服务要成为产业，须建立相应的服务成本回收补偿机制：1)要么是政府付费，形成政府采购环境服务的法律关系；2)要么是污染者／受益者付费，形成直接干系人承担责任的法律关系；3)要么是两者兼而有之。在此基础上，构造清晰、可预期的、强度足够的稳定现金流。

发展上述综合环境服务的现实困难，在于地方政府信用不足，以及收费机制的强制性不够、收费水平不足、定价及价格调整机制不完善。其中，环境服务的定价机制又是最敏感的部分。很多环境治理的外部效应，缺乏内部化的便利条件，责任体系又不清晰，导致环境服务的价值未被准确定价。譬如：水资源的真实价格发现机制缺失；合理的污水处理标准设定和环境容量的关系不匹配；危险废物的处置标准过低，如何规定环境修复的责任主体等等。

尽管存在种种困难，但中国环境行业经过多年探索，我们认为综合环境服务应该是大势所趋的选择。越早看清楚这一点，并为此提前谋划和布局，越有可能从中建立一个强大的产业基础。

综合环境服务市场划分

“以结果导向的环境服务”为交付标的物的综合环境服务市场，包含了企业—政府(B—G)、企业—企业(B—B)、企业—用户(B—C)三类细分市场，其中尤以B—G和B—B市场为重点。

企业—政府(B—G)市场有市政污水处理、污泥处理、固废处理、环境修复与管理，其实质是政府环境服务外包采购。企业—企业(B—B)市场有烟气脱硫的合同减排、工业园区污水集中处理、工业园区固废集中处理、合同能源管理等，其实质是企业环境责任的外包及服务购买。企业—用户(B—C)市场有市政供水、城市供热等，是直接面向环境终端用户的服务市场。

除了具有普遍服务性质的B—C市场，由于有政府颁布的《供水条例》、《供热管理办法》等法规支撑下的隐式合同关系，而不需要专门构造合同外，B—G、B—B市场中服务供求双方都需要具体的环境服务合同来规范相应的权利义务，形成所谓“合同环境服务”的法律关系。这种环境服务合同具有单件性、唯一性和结构化特征。为供求双方利益计，最好是中长期的合同。

前述合同环境服务中采用的项目投融资模式，可以根据项目特点和服务供求双方的权责、风险分担，分别选用诸如DBO、DBFO、BOT、BOO、EMC等模式。

需要强调指出的是，环境服务商是否介入项目所需的资本性投资，并非辨别是否属于“综合环境服务”的必要前提。但是，环境服务商提供包含设计、工程及建设、后期运营管理等部分或全部的整合环境服务内容，是综合环境服务的重要特征。

产业发展要打政策组合拳

要促进环境服务业的发展，作为提供“制度产品”的相关政府部门大有可为。财政、价格、市场、资质管理、融资便利、税务方面的政策组合是环境服务业加快发展的催化剂，也是业界呼吁多年、盼望政府部门予以重视和解决的重要政策议题。

财政政策。应当制订和推行鼓励按照终端服务效果进行补贴的财政政策，譬如污水处理、固废处理等环境服务按实际达标处理量进行补贴，而不是对设施建设和项目投资进行补贴。

价格政策。无论采用何种具体的定价方式，面向终端用户的环境服务(如供水、供热)应实行清晰可预期的定价规则。实际价格如果无法保证服务的连续供应和品质，政府的价格政策应该允许以受监管的补贴方式保证运营商收回服务成本，获得合理收益。毫无疑问，在成本加成的定价方式下，成本监审是有效的价格监管的基础工作。

扩大市场政策。修订《政府采购法》等相关法律法规，鼓励、支持各级政府对缺少付费机制的公益性环境服务的长期合同采购。这是构建公私协作(PPP)合同的基础。强化环保执法力度，鼓励、引导企业环境服务向专业的、第三方环境服务商外包。但是不宜搞一刀切，有些环境服务与企业生产业务流程高度整合的，应尊重生产企业对商业机密的保护以及业务整合性的选择。

资质管理。提高环境运营/服务的资质标准，但应该逐步把资质管理纳入政府相关部门指导下的、透明的行业自律规范中。结合过去的经验教训，资质管理应该强调如何进行动态管理的措施方法。

融资政策。允许和鼓励以收费权、环境服务合同权益作为主要担保品的项目融资；解决合同权益质押登记的操作性问题；鼓励金融机构进行资产证券化等融资方式创新。

税务政策。重点解决B—B市场中，由于环境服务外包产生的双重征税问题，降低或豁免因外包环境服务增加的税务成本，以诱导排污企业向专业环境服务商外包环境服务。提供激励性的税务优惠政策，例如综合环境服务收入占企业营业收入的百分比超过一定比例，可以享受所得税减免等税务优惠等。

编辑：郑岩