时间： 2016-09-28 09:14
来源： P3带路群 作者：吴亚平
作者： 薛涛
国家发展改革委投资研究所体质政策室主任、研究员吴亚平发布关于ppp文章《没有特许经营权，社会资本敢投资ppp项目？》。
E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛对此发表观点：自从立法之争变化以后，特许经营就开始淡化了，对特许经营的漠视本质上是对ppp的公共服务属性的漠视，大家都忙着关注基础设施建设了。融资和工程成为主旋律。
特许经营当年被泛化我是反对的，而泛化之后失去其核心逻辑与力量最终始乱终弃也是事物发展的必然规律。特许经营应该主要针对直接向用户经营的公共服务部分进行设计，才能有力量。
下图为跟帖截图。
附原文：
没有特许经营权，社会资本敢投资ppp项目？
来源：P3带路群 作者：吴亚平
一、特许经营不是政府新设的行政许可
基础设施和公共服务领域特许经营之“特许”，不是政府新设定的一道行政许可，更不是设定市场准入的“藩篱”，限制社会资本的公平进入，而是根据基础设施和公共服务的要求和保障公共利益的需要设定必要的准入条件，再通过公平竞争方式如公开招标和邀请招标等，选定合格的社会资本方。在现行政府行政许可目录或市场准入清单中，没有也不应该有特许经营这一项。特许经营的含义主要有三: 一是经营权的特别许可和授予，即政府出于公共利益和公共安全等目的，不能让社会资本方完全自主提供公共产品和服务（高端公共服务且社会资本自主投资、自担风险的除外）；二是经营权如果许可了某个社会投资者后，政府在一定时限和区域范围内不能再允许其他投资者（包括政府自己）提供同类的公共产品和服务。这种通过设置排他权从而确保PPP项目唯一性的做法，目的在于帮助中标的社会资本方分担风险并获取合理的投资回报；三是社会资本方在PPP项目的建设和运营期要干得好，达到预期的公共服务目标和绩效要求，才能继续干。如果社会资本方达不到与政府在特许经营协议中约定的公共产品和服务的数量和质量要求，政府有权收回其经营权，并按照协议规定予能够的惩罚。当然如果超过约定的数量和质量，政府可能给予一定的奖励或激励。
这种特许经营不是政府人为设置的妨碍市场公平准入的行政性管制措施，本质上是基础设施和公共服务领域政府与社会资本合作（PPP）的一种实现方式。如果说，即使特许经营权的获取需要一定的市场准入门槛，或即使是列入政府的市场准入负面清单中，那也是政府出于保障公共安全、公共利益的需要，且对所有投资者一视同仁，对国有和非国有投资主体平等对待。政府实施的行政许可本质上是对企业投资和经营行为的外部性的一种事前监管，目的是防范企业行为危害安全和环保等公共利益。特许经营本质是一种政府和企业的合作。特许经营协议下政府主要监管的是社会资本方提供公共产品或服务的行为本身，重点公共产品或服务的数量和质量。至于社会资本方提供公共产品或服务时可能产生的外部性（尤其是负外部性），政府则通过现行行政许可制度实施监管，与是否实行特许经营无关（政府对公建公营项目同样要实施外部性监管）。
政府对投资项目实施的核准、审批等行政许可事项具有明显的阶段性的特征，通常只是在事前或事中实施。比如，政府对企业投资项目的核准都是在项目开工前实施，投资项目的环境影响评价、节能评估、社会稳定风险评估和施工许可证也要在项目开工前完成。但特许经营强调项目全生命周期的政府和社会资本的合作关系，贯穿项目的全过程，直至项目资产移交给政府指定机构。
二、特许经营合同的法律性质问题并不重要
关于特许经营合同的法律性质问题，近期在学术界和企业界引起了较大争论。争论的核心是特许经营合同属于民事合同还是行政合同。有的专家认为，将特许经营合同认定为不属于民事合同，对社会资本方来说很不平等，社会资本方面临的潜在风险很大，原因是特许经营合同执行期间社会资本方只能申请复议，不能申请仲裁。我们认为这是一种对特许经营合同的一种误解，或对特许经营合同风险的过度担忧。任何法律法规的基本要义都是公平和正义，任何合同签署的基本要求是自愿和平等。特许经营合同中包含的大量政府应该承担的民事性质的责任和义务，目的是保障社会资本方获得合理投资回报和分担社会资本方的部分风险，是政府必须要求履行和遵守的。任何法律法规都不会支持地方政府违背特许经营合同责任和义务的行为，尤其是在政府违约导致社会资本方受损的情况下。即使是特许经营合同适用于行政诉讼法，也不可能偏向地方政府而置社会资本方于不平等的地位。如果实践中确实出现不利于社会资本方的情况出现，而社会资本方得不到公平对待，那也是相关法律法规自身出了问题，与特许经营本身无关。
从特许经营合同的责任和义务来看，政府授予社会资本方的特许经营权与企业主体之间的商业特许经营权没有本质区别。特许经营合同中对政府和社会资本方规定的责任和义务，是政府和社会资本方之间的公平、平等合作关系，这很大程度上与商业特许经营对授权和被授权企业的要求是一样的。
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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