“政府购买服务”乱象丛生、规范操作势在必行

时间： 2016-09-27 11:13

来源：中国水网

作者：李炜

3、脱离现有监管体系、增加地方财政风险

政府采购程序及PPP操作流程已有较完善的法律法规配套，但由于政府购买服务与PPP之间的定义并没有完全理清，造成了在法律法规及监管体系中存在空白地带，如此类型项目数量及规模达到一定程度后，实质上增加了政府的隐性负债，将使地方政府可能面临巨大的财务风险。

三、政府购买服务与PPP的关系

就现行法律法规来看，政府购买服务、PPP以及政府采购服务的边界并不清晰。根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）的规定，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。而根据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）的规定，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，根据上述部门规章可以看出，不同部门对于政府购买服务与PPP的关系界定不尽相同。

笔者认为政府购买服务与PPP在范围上存在交集，其交集部分是须采用PPP模式的政府购买服务，交集之外的政府购买服务不必强制适用PPP的采购程序。

四、解决建议

对于上述情况，我们认为可从以下几个方面着手，规范政府购买服务、促进行业良性发展。

1、建议强化“项目识别”作用

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）中明确规定，在开展PPP项目的操作之前，首先要对项目进行识别，项目识别主要判断项目是否适合采用PPP的方式实施。笔者认为，对于拟采用政府购买服务方式实施的项目，可参照PPP项目的程序进行项目识别，识别项目是否适合采用政府购买服务的方式实施。无论是政府购买服务项目还是PPP项目，项目识别工作不仅要做，而且需要好好做，真正落到实处。

而判断项目是否为政府购买服务项目还是工程建设项目的关键，还是在于项目交易结构的设置。若项目建设费用的支付取决于运营期内的绩效考核结果，即可认定为政府购买服务项目，但是若工程建设投资的收回与项目建成后的运营服务效果不直接关联的，哪怕披上了“可用性付费”等外衣，也不能被称之为政府购买服务。以污水处理项目为例，虽然前期需进行污水处理厂的建设，但投资人所有投资的收回均取决于投资人是否提供合格的污水处理服务，而不是根据工程建设内容固定给予投资人以投资回报。所以行业共识是污水处理BOT项目是典型的政府采购服务项目或PPP项目。如果工程建设费用单独支付，与服务质量和效果没有关联，无论起怎样好听的名字，不管是叫“可用性付费”还是别的称谓，其本质就是加长版BT，并不符合政府购买服务或PPP的要求。

2、加强政府购买服务的顶层制度设计

一方面应尽快厘清政府购买服务和PPP的边界，另一方面尽快落实政府购买服务和PPP的制度衔接，规范政府购买服务项目的实施程序，诸如将政府购买服务限定于预算内已有相应资金安排、能够落实资金来源的基建项目，如何纳入指导目录管理，政府购买服务的期限与中长期预算管理的年限匹配，并相应完善制度安排等。

3、建议立法明确可“两标并一标” 的具体情形

《招标投标法实施条例》第九条第三款规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可不进行二次招标，而对于采用竞争性磋商方式开展的政府采购活动，能否适用“两标并一标”，目前法律并无明确规定。我们认为，采用竞争性磋商方式实施采购的，由于采购程序并非法律法规规定的“招标”方式，因此不应适用“两标并一标”，此类项目仍应该按照《招标投标法》的规定另行工程招标。

4、强化示范项目评审，执行示范项目动态调整机制，实现示范项目“能进能出”

国家各部委和各省市推出的示范项目对于实际操作具有重要的指导意义。但是目前某些省市在对示范项目进行评审时，往往在1-2天内对申报的所有项目进行集中评审，在此时间内，评审几十个甚至近百个项目，只能是形式大于实质。建议将示范项目的评审真正落到实处，使得示范项目能够符合政府的目的及初衷。

而对于已列为示范的项目，应从制度上保证，除主管部门派员抽查，给予持续跟踪、定期评估外，主管部门也可考虑组建与之相应的专家库，让行业专家参与到上述工作中去。将示范项目动态调整机制日渐完善。经评定项目不符合国家关于示范项目要求的，应剔除出示范项目库，并将原因予以公示，实现示范项目“能进能出”，确保示范项目的质量和示范效应。

作者：毕马威企业咨询（中国）有限公司李炜刘婷

编辑：赵凡