傅涛：流域生态系统健康管理政策思考

时间： 2015-01-06 09:49

来源：中国水网

作者：傅涛

流域生态系统管理一直是我国环境管理领域的一个重点。随着环境治理工作的推进，公众对于环境治理效果的期望越来越高，促进以点为基础的环境治理项目产生出整体的流域治理效果应该成为流域管理工作新的常态。流域治理因为跨区域、跨部门，比单个城市的环境治理更加复杂，更具挑战性。随着我国重点领域投融资机制的改革、大资本时代的到来，以及环境信息公开与公众参与的强化，流域治理面临新的社会与政策环境。在此背景下，我们对流域治理的特点与管理的难点进行了梳理，并从流域治理的管理体制、水资源费政策、政府购买公共服务、流域治理的系统设计层面提出了几点建议，供业内参考。

一、流域管理的新常态

（一）投融资体制改革深入影响流域治理

一直以来，环境治理主要是地方的事权，正如我国《环境保护法》中所规定的，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”中央主要是在上层制定生态功能区划、总量管理等，运用三同时制度、环境影响评价制度、排污权交易等各种行政、经济手段推动管理。环保的管理思路也主要是不断对地方政府加压。然而，事权和财权的不对等在环境管理领域非常明显。在财权上，属于中央职权范围内的事务资金相对充足，而地方政府职权范围内的事情资金相对缺乏。除了转移支付之外，环境治理百分之九十的事权属于地方政府。过去，地方投融资平台的很大一部分资金，被地方政府用于各地水务、垃圾处理、生态修复等。

而从党的十八大以来，我国行政体制一直在发生大的变化。2014年11月，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）。此前，国务院亦发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。随着这一系列文件的出台，我国投融资体制进入改革的快车道。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》文件中，很多条款都与环保产业直接相关，直接涉及基础设施、环境保护与生态建设领域的投融资体制改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件发布后，地方投融资平台的清理，无疑也将改变地方政府环境保护、流域治理投融资来源的结构，对环境治理结构与流域管理都产生深刻的影响。

（二）越来越多的公众参与直接影响环境产业发展

越来越多的公众参与活动直接影响环境产业的发展。《中华人民共和国环境保护法（2014年修订）》第五章专门对“信息公开与公众参与”作出了具体的规定，为公众参与提供了明确的法律保障，公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。回顾过去，PM2.5治理的出现就是在公众参与的推动下形成的管理共识。此外，公众对于环境治理的效果也提出了更高的要求，不仅仅只关注COD、BOD等减排指标，而是直接关注环境治理的效果，关注能否“下河游泳”，能否看到“蓝天白云”。信息公开、公众参与、公众对于环境治理效果的渴望成为环境治理领域大的趋势与大环境。

（三）资本市场推动环境治理产业的发展

随着新三板的扩容、上市核准制向注册制的转变，大资本时代将到来。一批科技企业有望迅速上市，发展壮大，成为治理环境的重要力量。而目前，资本市场对环保产业有很高的预期。这也将有利于增加环保企业的融资溢价能力，扩大环保领域的资金来源，加强环境产业的力量。

二、流域管理不同于市政管理的三大难点

具体到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特点：

（一）流域的问题涉及到多个业务部门。流域治理与市政、环保、生态、水利等不同专业、业务都息息相关。真正治好一个流域，需要各个学科、专业、业务之间相互配合。

（二）流域管理涉及到行政区划的问题。我国的行政管理靠县级以上人民政府依行政区划进行治理。而流域的问题却是一个跨行政主体的问题。不是简单的谁的孩子谁抱走，谁的区域谁负责就能解决。虽然我国已经存在流域管理的机构，但目前这些流域机构主要是水利部的直属机构，属于事业单位。流域的环境治理还缺乏一个职能齐全的、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划相互之间的分工与配合。依靠现有的机构，经常是事倍功半。

（三）流域治理还涉及时间跨度的问题。并不是把流域内现在的点源污染都治理好了，就能还社会一个清澈的环境。我国还有很多的淤泥、土壤污染等历史遗留问题，这些问题由于时间的流逝而常常找不到治理的责任主体。

这些特点造成流域的管理问题、科技问题比城市环境治理问题、农村环境治理问题更难、更复杂。管理的难点主要体现在：

（一）跨部门协同。跨专业意味着跨部门，地方政府如何有效协调各个部门的工作。流域治理既需要专业之间的分工负责，也需要有效的协调与配合。

（二）跨区域协调。与欧洲国家的行政体制不同，我国的行政体制不是基于民主的单体联合而成，而是基于中央授权的分散制，下级机构主要对上级机构负责。行政管理系统在中央是条状管理，到各行政区域又是块状管理。如何将条块化的行政管理协调起来是流域管理的第二个难点。

（三）感性与理性的结合。科学以理性话题为主，而公众往往以感性感知为主。在移动互联网时代，社会的感知、感性的传播比以往更快、更广，环境管理、流域治理也更需要考虑公众对于效果的感知。随着信息的公开，地方政府所面临的环境投诉将可能比以往更多，承担治污项目的环境治理企业也将面临更大的治污责任风险，而不再仅仅是排污单位面临排污的风险。财政支持的科技立项项目也将面临更多的监督。如何理性与感性进行结合，促进环境治理面向效果是流域治理的另一大难点。

三、对流域管理的几点政策建议

编辑：田皓