回归初心：从成都六厂B厂与澳门自来水项目看中国水业改革

时间： 2018-03-01 13:35

来源：中国水网

作者：傅涛、汤明旺

PPP发展进入从数量到质量、从重建设轻运营到以运营为核心和以绩效为导向的新阶段，合规是最大的前提，也是风险控制的最基本环节。

(三)坚持履约协同

PPP项目成功，政府良好的信用是关键。需要厘清政府和企业双方的责权利，特别是政府需要有契约精神。PPP合同的双方，是平等的法律主体关系。政府可以和企业协商处理问题，但不能随意违约。

PPP项目合作周期不低于10年，最长达到30年。社会资本(项目公司)是否能够提供高质量、高效率的公共服务，政府是否依约付费，是检验PPP合作是否顺利的基础。从澳门自来水项目经验看，设置中期评核机制、定期沟通机制、再谈判机制，将有利于协调双方利益关系和合作关系，确保公共服务的供给质量。

已有不少合作失败的PPP项目案例表明，法律风险、信用风险、收益不足风险等可能导致PPP项目陷入僵局。特别需要注意的是，参与PPP项目的各方要慎用“信息优势”、“不对称优势”，在PPP合作及相关合同或协议中设定有失公允的条款。因为有失公允、显失公平的合同，在执行过程中将恶化双方的信用关系，甚至导致另一方不得不违约的情形出现。在基础设施和公共服务领域的政企合作，只有相对合理、公平的合作才能长久。

(四)突出专业运营

“专业的人做专业的事”。我国PPP现在进入以运营为核心、以绩效为导向的规范时代。专业运营、最终绩效怎么强调都不为过，这是PPP真正做到公共服务供给质量和供给效率提升的标志，是避免PPP项目短期工程化、融资债务化、边界模糊化的关键。突出强调专业运营和最终绩效，将倒逼社会资本提升自身专业能力，由此产生产业升级的正外部性，激励社会资本在技术和运营管理上持续创新、提质增效，最终又反过来更有效保障PPP的目标达成。在改革继续深化的当下，市政领域的政企合作，应该为足够专业、充分市场化的专业投资运营企业最好的市场环境和更大的创新空间。在公共领域，专业运营是保证运营质量、做到“物有所值”的根本保证。

(五)促进融资落地

和当前不少地方及参与方认为PPP合同签约作为项目落地不同，融资是真正落地的关键标志。面向包括金融机构等在内的组织进行项目推介、融资方面的市场测试、提前对接潜在融资机构等都是有助于项目融资的方式。成都六厂 B 厂BOT项目中，中标社会资本成立项目公司后，由项目公司为主体与亚洲开发银行、欧洲投资银行等金融机构集中进行融资谈判，达成一致后再同步与政府方正式签订特许经营协议。该项目在协议谈判阶段让潜在融资机构深度介入，从而确保PPP项目合同签署后即可完成融资交割。

(六)强化信息披露

PPP本质上是基础设施和公共服务市场化的改革，关乎政府利益和公众福祉，信息公开、社会监督是应有之义。同时，“阳光是最好的防腐剂”，信息披露对规范PPP各方行为也有不容忽视的影响力。“要有充分的信息公开,让所有的项目在阳光下运作”，不应以商业机密为名阻挠PPP合同公开。

《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知》(财金[2017]1号)等政策对PPP信息公开做了明确规定。从便于各方监督的角度，与项目有关的PPP合同、补充协议文本的及时公开，项目日常运行数据的信息公开，对项目服务绩效开展的定期与不定期评估、公众满意度调查都应列入PPP相关的制度安排中。

(七)优化竞争体系

目前PPP主要在于招投标环节，即引入何种社会资本、有哪些方面的资格条件、基于哪些评审标准打分，最终确定合作伙伴。公平、公正，择优选择是基本要求。对央企、民企及外企平等对待是题中之义。

此外，引入竞争的手段不仅仅是招标，过程比较竞争也必不可少。这是通过过程控制、价格调节来实现比较竞争。社会资本进入之后，通过比较成本、比较绩效，对标分析，仍可实现竞争机制。

(八)加快配套机制改革

PPP本身是一种改革。规范发展、防控风险和可持续发展是当前PPP市场建设工作的重点。包括价格机制、绩效监管等在内的配套改革迫在眉睫。

以水价机制为例。目前，我国水价由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费四部分组成。因此，从属性上，水价可分为资源水价、工程水价和环境水价。传统成本加成模式的定价机制虽在财务上具有一定的合理性，但与激励社会资本提高效率、技术创新、改善服务并不完全匹配，需要探索建立具有绩效激励与可持续发展功能、以服务质量为主要考核标准的水价机制。在水价具体构成上，水资源费、污水处理费虽有中央或地方政府通过政策文件等方式要求按规定的标准调整，但价费联动机制尚未健全、价格听证制度尚未理顺，实际水价调整滞后现象严重，而这却是供水效率和供水服务提升、做到“优质优价”的关键。僵化的水价调整机制，不利于激励水务企业提质增效，也不利于满足公众对水务服务质量提升的诉求。从更深层次进行分析，水务本质上还是属于公共服务的范畴，设施所有权和经营权分开进行运作，政府在投资上承担更多责任，而将经营、运营交由专业的社会资本，应该是“专业的人做专业的事”最基本的表现，也将有助于水务行业在运营服务“极致化”中获得新成长。

绩效监管也是迫切需要完善的领域。随着PPP模式深入推广，许多细分领域出现PPP项目，且跨区域、跨领域的打包捆绑项目逐渐增多，急需建立合理、清晰、可操作的绩效标准，以及相应的依效付费机制、项目监管措施。关于履约监管，可以借鉴澳门自来水项目的做法，聘请第三方机构，不仅对社会资本(项目公司)专营合约履行情况，也对政府合约履行情况进行考核，以促进双方合作关系良性发展、公共服务的效益及效率提升。

期满移交安排。此前真正合作期满移交的BOT项目并不多见。此轮PPP热潮中大多数项目在PPP合同及相关协议中对于期满移交的安排也多为原则性的规定。成都自来水厂六厂B厂项目特许经营协议要求项目期满后移交给市政府、市政府再通过招标确定项目运营方，而非如目前大多数PPP合同中约定的“移交给政府或政府指定的其他机构”。成都自来水六厂B厂期满移交中，根据成都市政府的安排，兴蓉集团作为成都市政府指定的接收方，接收于2017年8月10日特许期期满后的成都市自来水六厂B厂项目资产。2017年8月11日，兴蓉集团接收项目资产，并在接收项目资产后将全部项目资产转让给自来水公司(系兴蓉环境控股子公司，兴蓉环境持有自来水公司92.4%股权)。接收主体的合理确定，移交过程中的资产、设施、运营管理等细节妥善安排，资产评估、法律手续等流程规范，均可为以后PPP项目所参考。

1 2 345

编辑：赵凡