一抓就死、一放就乱？唐凤池对PPP现状及未来的思考

时间： 2018-03-05 12:01

来源：中国水网

作者：唐凤池

4. 关于“资本金穿透”

项目资本金和注册资本金概念不同，一般PPP项目将注册资本金额度等同于项目资本金。PPP新规出来后，项目资本金问题给各方带来了很大困扰。“资本金穿透”，要看穿透到哪一层?如果无限穿透，那么资金大多是银行的。个人以为，就项目资本金而言，应该只穿透到项目这一层，对项目而言，不是债务性资金，政府也没有增加额外的付费，就可以了。更深入的探讨，可以参考大岳咨询的《提质增效背景下PPP项目资本金制度的反思与重构》。

5.关于“两标并一标”

这一轮PPP在采购社会资本时大多采用“两标并一标”，要求社会资本具有承包商的资质，这一点吸引了诸多承包商参与PPP项目，为PPP的前期推广起了很大作用，但同时也容易过分强调建设。并且要求产业投资人必须具备乙方的资质并不合理，从有利于培育真正的产业投资人角度，后期可以不宜过分强调。

四、几个难点问题及对策

1. 财政承受能力问题

各地在推进PPP项目时，往往是由项目主管部门分头推进，先推进的项目先进入10%的地方财政一般公共预算支出预算，在财力接近上限后，后来的项目即使条件更优越也很难实施开展。如同挤公交车，挤上去了就上马，挤不上去就只能等下一趟(下一拨政策行情)，而下一趟不知道啥时能来。一些地方为了多上项目，一般公共预算支出增长率虚高，同一地区不同的PPP项目，对一般公共预算支出增长率预测高低不同。这种情况很不合理，但全国普遍存在。

个人以为，同一地区的一般公共预算支出增长率应当统一标准，可由本地财政部门提供一般公共预算支出增长率，报上一级财政部门核准确认，作为本地区的所有PPP项目财政承受能力论证的标准，可每年统一调整一次。

地方政府应摒除各部门各自为政推进PPP项目的模式，由全市统一筹划，汇总拟推进的PPP项目清单，根据轻重缓急排出优先顺序，统一安排项目的实施进程。一般而言，建议有利于改善民生、改善投资环境、投资收益较快较好的项目优先推进。

2. 可研报告深度问题

可行性研究报告的编制深度不够一直是个老大难问题，往往成了“可批性”研究报告，一些项目可研报告只给编制单位几天的编制时间、几万元的编制费，其质量可想而知;可研的专家论证会，也往往流于形式。这种情况在传统模式下，还有修正机会，毕竟要完成初步设计、施工图设计才进行工程采购。而在PPP模式下很多项目都是可研报告批复后即编制两评报告、实施方案，进行社会资本采购时采用可研报告数据，这样会留下很多后患：设计深度不够、建造标准不明确、超概、结算争议大(参见本人的《如何降低PPP项目的竣工结算风险》)、政府实际支出责任大增……

国家发改委放权的情况下，项目的审批权大多交由地方发改委，地方发改委还得听地方政府领导，项目上不上马，往往是领导的一句话。这些年很多地方盲目上马了一些项目，大都是这么来的。有些项目是为了套取上级奖补资金而专门包装出来的，不具备真实的必要性与可行性。PPP项目投资额大，其中的建设项目大都是重大建设项目，应采取一定的决策机制，比如说各地分别成立一个重大建设项目决策委员会，聘请一些外部专家参加，每年年初对本地拟上马的项目进行集中梳理、评审、筛选，通过后再组织推进。一些相对复杂的项目，建议初步设计完成后，再编制两评报告、实施方案。

3. 建设项目管理问题

PPP项目同样如此，PPP本质还是一个项目管理，项目能否取得成功，参与各方的项目管理水平尤为关键。自古以来，我们国家不缺乏优秀的项目，赵州桥、都江堰、长城、故宫、天坛……这些优秀的作品能保留至今，肯定有优秀的项目管理，可惜其中的许多细节，已经不被今人所知。改革开放以来，我国工程建设领域借鉴引进了很多发达国家的优秀做法，推广鲁布革经验(项目管理)、全面质量管理、QC小组、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面预算管理等，应该说这些对我国项目管理水平均有不同程度的促进作用。技术和管理手段的进步，也促进了项目管理水平的提升，以房建工程质量为例，有几个质量显著提升的阶段：现浇混凝土代替预制板;商品混凝土代替现场搅拌;装配式建筑减少了现场施工。信息技术的普及和不断升级，也大大促进了项目管理水平，目前基于BIM的建设项目管理、施工项目管理、运营维护管理正在推广。这些是好的一方面，另一方面是我们国家优秀的项目管理经验未能有效借鉴和普及，还存在大量项目在低水平的重复。比如北京开完奥运会，当时的奥运场馆建设管理肯定积累了大量的经验或教训，其他地方再建体育场馆的时候，应该可以借鉴或避免，可是那些经验教训大都藏在参建人员的脑海里，这些人员随着奥运的结束各奔西东了，其他地方的体育场馆建设者又是另一拨人，基本又是从头来过。

这一轮PPP还存在一个“硬伤”：很多项目建设项目管理水平不高。大家知道，PPP项目公司是项目的建设单位，通常所说的“甲方”，而施工单位是“乙方”，二者的工作内容、对管理人员的技能要求明显不同;如果整个PPP项目是一个乐队，施工方项目管理是乐器演奏(如小提琴)，而建设项目管理是乐队指挥，所有乐器演奏者(报建手续、设计、采购、施工)都要听指挥的。一般来说政府方对建设项目管理专业的不多;这一轮社会资本多为施工单位，对施工项目管理(乙方)在行，但对建设项目管理(甲方)不在行。

建设项目管理的内容与施工项目管理不同(参考本人《PPP项目建设管理体系与建设期监管之探讨》)。很多PPP项目采用EPC的承发包模式，该模式相对复杂，而实际操作往往过于粗放，包括：可研深度不够即发包;项目业主需求不清晰;设计条件、建造标准、招标文件不明确，合同价款方式漏洞大、后期遗留问题多(参见本人的《PPP+EPC整体采购模式之探讨》)。必要时，可以聘请咨询单位，承担全面建设项目管理任务，或者作为项目管理顾问。

4. “开发商”的缺失问题

这一轮PPP在推进过程中间发生了偏差,很大原因是缺少真正的产业投资人——PPP项目的“开发商”，类似房地产行业中的万达、万科一样，开发商对项目的整体负责，看好一个项目以后，可以利用企业的信用进行筹措资金，当然也获得项目的收益。和承包商相比，开发商的优势在于：策划能力、设计能力、投融资能力、建设项目管理能力、运营能力;具备上下游生态链集群的优势;承包商想尽快退出，项目上往往用质量一般的设备材料，开发商如果自己持有，一般会用质量好的设备材料。

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编辑：赵凡