一抓就死、一放就乱？唐凤池对PPP现状及未来的思考

时间： 2018-03-05 12:01

来源：中国水网

作者：唐凤池

2. 地方政府

经济发达地区的地方政府不缺钱，如北上广深，政府还是习惯直接投资， PPP项目开展并不多。经济欠发达的地方政府要艰难很多，要发展就要改善基础设施、改善投资环境，需要上项目;项目建设需要钱，而自己又拿不出钱来，有的地方政府实在没钱，往往拆东墙补西墙，甚至通过公立医院、学校来筹钱。因此，对于很多地方政府而言，PPP主要作为一种融资工具，在现行政策范围内，什么政策来钱快、来钱方便就用什么政策，不管它是BT、政府购买服务、还是平台公司融资、发债、专项资金、还是PPP;成立平台公司、平台公司脱钩、政府购买服务做工程……所有这些都是围绕解决资金问题来的。

3. 社会资本

这一轮PPP的社会资本主要是工程承包商，其中很多是央企、地方国企，一些社会资本既无运营能力、也无运营兴趣，主要关注设计、施工利润。一位律师在给社会资本做培训的时候公开讲到：“前段结构化、后端证券化，风险向金融机构转移;大B小O快T，抓住建设利润，防范运营风险”，真实地道出了很多社会资本的心声。

工程承包商想做社会资本，一般作为牵头人与基金组成联合体、或者作为劣后共同发起基金，来解决资金和出表问题。国资发财管(2017)192号文要求，PPP净投资不得超过集团上年净资产50%;子公司负债率超过85%或连续2年亏损不得再做PPP业务;资本金可以引入资管、保险和养老金，但要同股同权，不得担保、明股实债或劣后。192号文规定的额度很多央企已经达到了，继续开展PPP业务存在障碍。

污水、垃圾处理等行业情况要好很多，已经产生了一些有影响力的产业投资人，具备投资、建设、运营的综合能力。

4. 金融机构

参与PPP项目的金融机构包括政府基金、其他各类基金、银行等。

各地发起了众多的PPP政府引导基金，初衷是想作为政府资本金代替政府出资的, 新规出来后，政府基金比较尴尬，这些基金往往是商业银行的资金，商业银行是要求有固定回报的，直接当政府资本不合适，而去当社会资本也有问题：如果政府基金未经过采购程序，直接入股项目公司，不符合有关规定;如果政府基金与社会资本牵头人作为联合体参与投标，一个项目、两个项目可以，如果众多项目，所有政府基金参与的项目都中标了，那在采购程序上面也有很大的问题。

其他各类基金也是与工程承包企业组成联合体作为社会资本，往往要求固定回报;共同发起基金时，往往要求工程承包企业作为劣后。基金也有自己的难处：基金的钱大多是银行的，也要求稳定的回报;不像承包商有工程利润;没有项目运作和监管能力，很难靠项目收益来保证自身利益。

之前的银行的融资要件，往往要求政府付费纳入预算，通过人大决议。92号文出台以后，各地按财政部要求清理项目库，不在财政部PPP项目库中的项目无法完成融资，因此，银行大多在观望，不轻易放贷。

一行三会的资管新规正式稿尚未出台，按征求意见稿的内容来看，对PPP的影响非常大。

三、对几个问题的个人看法

1. 如何看待PPP市场的乱象

这一轮PPP在快速推进的同时，乱象繁多，主要是PPP的泛化、异化和粗放式管理，当然需要治理整顿，回归PPP的本质。PPP出现的乱象是社会乱象的一个缩影，我们国家处于一个快速的转型期，各行各业都存在诸多乱象，很多人想挣快钱、大钱，不愿意踏踏实实做事，有些人甚至为了挣钱没有底线。食品、医疗、教育这些老百姓相关行业中的乱象，知道的人比较多;工程建设、金融等一些特定领域，普通民众并不密切相关，其中的乱象只有业内人士才知道。PPP的乱象之所以被广为知晓，很大原因在于PPP的信息公开，将其中的“隐私”暴露在阳光之下。以前的政府直接投资、BT其中也会存在很多问题，只是不被大多数人所了解罢了。从这一点讲，乱象的大量曝光其实是PPP的优势之一。

2. 如何看待PPP项目落地率低

大家都知道，PPP项目地落地率低，根据之前财政部PPP中心官网数据，项目落地率不足30%;某大型施工企业(央企)签约上千亿的PPP项目，落地率不足20%;某民营企业(上市公司)据说落地率不足10%，之前引起许多人对PPP的诟病。个人觉得，可以从另外一个角度来看待这个问题，落地率低，不全是坏事，就像“自然流产”，生活中如果听说谁家爱人流产了，肯定是一个不幸的事，但实际上也是自然法则筛选的过程，有缺陷坯胎提前淘汰，免得生下来后大人小孩都遭罪。一些先天有缺陷的项目，如果采用传统政府直接投资模式，领导一拍板也就做了，而采用PPP模式运作，得不到社会资本、金融机构的认可，就很难落地。

当然，如果因为地方人事变动、或者政策原因，致使一些不错的PPP项目半途而废，甚至导致PPP项目大面积“人工流产”，也是令人痛心的。

3. 如何看待PPP项目合规性问题

目前市场上暴露的PPP乱象，大多是合规性问题，业内人士都在关注;对PPP项目优劣的评价，往往也是依据合规性。PPP项目涉及的政策法律法规很多，党中央、国务院、相关部委(包括发改委、财政部、住建部、国资委等)、一行三会、地方政府等出台了大量文件，包括PPP操作流程、基本建设程序的各个环节。项目的合规性当然很重要，但是做项目首先必须依法合规，不能踩红线。依法合规运作、可以少走弯路。一些地方为了加快项目落地，项目实施机构想走捷径，喜欢打政策的擦边球。经验证明，这样往往适得其反，不但节约不了时间，还容易留下隐患，甚至后期更费周折。与其研究政策的边界，不如研究如何踏踏实实做好项目。项目规范运作还可以经得起后期稽查、审计，经得起历史检验，同时项目相关人员也可以减少被追责的风险。

然而，项目想取得成功，仅仅依法合规是远远不够的，个人以为，合规性只是PPP项目取得成功的必要条件，而非充分条件。PPP和项目管理专家王守清曾将PPP比作一场婚姻，试想合规性能够保证婚姻的幸福、孩子的健康成长吗?即使婚姻的双方、婚姻的过程都是依法合规的，这并不能保证婚姻生活的幸福美满。PPP的本质还是项目管理，参与各方加强项目管理水平，把控好各个环节，项目才能做好(参见本人的《合格的PPP项目要经得起30年的历史检验?项目管理是关键》)

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编辑：赵凡